案情：

2006年5月26日，A公司到B县工商局办理股权变更登记，股东甲将所持32%股份转让给乙、丙、丁、戊、己5人，并退出公司。2011年5月16日,甲到B县工商局举报,称其股份在不知情的情况下被转让，A公司提交的登记材料上的签名虚假，请求工商机关撤销2006年5月26日的股权变更登记。

B县工商局核实后查明，A公司2006年5月26提交的股东会纪要、公司章程修正案、股权转让协议等材料上的甲、丁、己签名并非本人所签，且未召开股东会商议此事，但丙、丁、戊3人称当时由己代表甲告知其他股东要转让甲的股份。B县工商局告知甲，应先到法院解决股权纠纷，工商机关依据人民法院的裁判文书作出具体行政行为。2011年5月，甲认为B县工商局不作为，提起行政诉讼，法院以超过诉讼时限为由驳回诉讼请求。

评析：

（一）股权登记属行政确认而非行政许可

1.《行政许可法》第十二条第（五）项规定，企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的，可以设定行政许可。根据该条规定可以认为，在工商登记中只有各类市场主体的设立（变更、注销）登记属于行政许可范畴，其他登记事项如名称、住所、法定代表人、注册资本、企业类型、经营范围、营业期限、有限责任公司股东或者股份有限公司发起人的姓名或者名称等，属于行政确认而非行政许可。

2.根据《行政许可法》第十三条第（一）项的规定，公民、法人或者其他组织能够自主决定的，可以不设行政许可。由此可见，公司股东之间股权的构成，不在行政许可的审查受理范围之内，通过公司章程的约束就可以自主决定。

3.根据《公司法》第三十三条的规定，有限责任公司应当置备股东名册，记载于股东名册的股东，可以依股东名册主张股东权利。登记事项发生变更的，应当办理变更登记，未变更登记的，不得对抗第三人。可见，股权的取得或变更并不以登记为生效要件。

4.行政机关确认财产权利及其他民事关系的方法，主要包括产权登记、抵押登记、结婚登记、收养登记、特定事实登记等。这类登记或者确认，行政机关不是行使管理权而是以第三人的身份出现，发挥证实和确认作用。

（二）对虚假签名行为应慎重处理

1.撤销登记的法律依据

（1）《行政许可法》第六十九条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

（2）《公司法》第一百九十九条、《公司登记管理条例》第五十九条、《合伙企业法》第九十三条、《农民专业合作社法》第五十四条、《个体工商户条例》第二十一条等有关市场主体登记的法律法规，对提交虚假材料骗取注册登记行为，均有撤销注册登记或者吊销营业执照的规定。

（3）《企业登记程序规定》第十七条规定，企业登记机关或者其上级机关根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销登记。

2.撤销登记的性质

上述法律法规中，既包括程序法规定，如《行政许可法》、《企业登记程序规定》，也包括实体法规定，如《公司法》、《个体工商户条例》等。

根据《行政许可法》、《企业登记程序规定》关于撤销登记的规定，被许可人采取欺骗手段取得的登记，一般被认定为许可机关怠于实质审查导致许可行为存在瑕疵，许可机关可以采取主动纠错方式（撤销行政许可）予以解决。

被许可人采取欺骗手段取得行政许可的，撤销行政许可并非唯一处理方式。《行政许可法》第七十九条规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚。根据该条款，工商部门可以依据《公司法》、《个体工商户条例》等实体法对被许可人进行行政处罚。

依据《行政许可法》、《企业登记程序规定》，撤销登记只限于各类市场主体的设立登记（行政许可行为），而其他登记事项（行政确认行为）和各实体法中规定的撤销登记，应按行政处罚程序进行。

3.虚假签名行为的处理程序

与《行政许可法》规定的撤销登记不同，依据《公司法》、《个体工商户条例》等实体法作出的撤销登记行为，在程序操作上较为完备。但在实践中，同一个工商机关依据《行政许可法》作出撤销登记的案例较多，依据《公司法》、《个体工商户条例》等作出的撤销登记很少。解决这一问题，必须区分撤销登记的不同情形，办案机构要加强与登记机关的协调沟通，将作出撤销登记的处罚决定书交由登记机关装入登记档案。此外，还应重视责令改正在行政处罚程序中的运用。

对于按许可程序作出撤销登记的后续处理问题，《企业登记程序规定》第十八条和第十九条规定，组织清算并办理注销手续。按行政处罚程序撤销登记的后续处理问题，《公司法》、《个体工商户条例》等并未作出明确规定。

（三）因虚假签名引起的股权纠纷，应告知行政相对人采取先民事后行政的方式解决

股东虚假签名的原因主要有4种。一是股东之间相互熟悉，对是否由本人签名不太在意。二是小股东无话语权不能参加股东会，对他人代签予以默认。三是股东采取口头或电话等方式，委托他人代签。四是代办机构全程代办，在股东默认下为其代签。

对于代签行为，股东有事前认可事后不认可、事前事后都不认可和事前事后都认可3种态度。《民法通则》第六十六条规定，没有代理权、超越代理权或者代理权终止后的行为，只有经过被代理人追认，被代理人才承担民事责任。未经追认的行为，由行为人承担民事责任。本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意。因此，笔者认为，存在代签问题的股权转让协议属效力待定合同，工商机关无权直接对合同效力进行确认。

根据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》，公司登记涉及民事法律关系的问题利害关系人以作为公司登记行为之基础的民事行为无效或者应当撤销为由，对登记行为提起行政诉讼的，人民法院经审查可以作出如下处理：对民事行为的真实性问题，可以根据有效证据在行政诉讼中予以认定；对涉及真实性以外的民事争议，可以告知通过民事诉讼等方式解决。

（四）对工商机关审慎审查义务的思考

《行政许可法》第三十一条规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责；行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。但《行政许可法》第三十四条同时规定，根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派2名以上工作人员进行核查。

最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条规定，被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。

《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》关于审慎审查义务的规定，主要是针对公司登记机关在登记过程中存在重大过错，如已经有明显证据表明登记材料可能存在虚假，或非专业人员在不采取专业技术辨别的情况下也可发现疑问，而公司登记机关未采取进一步调查核实的措施导致错误登记等情况。公司登记机关无法确认申请材料中签字或者盖章的真伪时，可以要求申请人进一步提供证据或者相关人员到场确认。

但是，这并不等于公司登记机关在办理登记时，未要求申请人进一步提供证明签名真实性的证据或者相关人员到场确认，人民法院就可以认定公司登记机关的登记行为未尽到审慎审查义务。二者不能简单等同。

综上，工商机关办理股权变更登记时，可以从3个方面防范虚假签名：要求申请人提供申请材料原件；必要情况下要求股东到场；股东拒绝到场或者无法到场的，可以电话告知，并对相关证据予以固定